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2022年《50+》全台高齡友善城市大調查：你住的城市，能讓未來的你有舒適的老年嗎？
建構高齡友善環境，就是為未來的自己做準備。
文／蔣德誼 調查統計／遠見民意研究調查
編按：因應台灣即將進入超高齡社會，《50+》於2022年舉辦「高齡友善城市大調查」，檢視全台22縣市的軟硬體規劃，是否符合高齡生活的真實需求。一起來看看，你我所居住的城市，是否已經為未來的我們做好準備？
一座城市的軟硬體規劃，足以影響居住者的健康、生活型態，甚至幸福與否。
試想幾個情境：一位屋主，為了老後安全，特意將居家裝修為無障礙空間；然而，一走出家門，人行道上卻充滿攤販、機車等障礙物、高低落差大，一不留神就會摔倒。或者，退休後搬到好山好水的地點養老，生病有就醫需求時，卻需要搭車數小時才能找到醫師。這樣的老年，大概很難說是「理想」。
根據國發會在今（2022）年8月發布的最新一次人口推估報告，台灣65歲以上人口將在2025年超過20%，進入超高齡社會。到了2035年，這個數字更將上升到超過27%。當全台灣人口即將有1/5～1/4進入高齡階段，從城市規劃到各方面的政策，勢必要因應做出調整。
為了推動全台各縣市的高齡友善政策更趨於完善，《50+》參考WHO所發布的「高齡友善城市指南」8大面向為基礎，劃分為交通／公共設施友善度、社會參與度、醫療服務及健康品質等3大類別，並加上由遠見民意研究調查所進行的全國各縣市高齡友善政策滿意度調查，總計共10項指標作為評比依據。
WHO「高齡友善城市指南」所提出的8大面向包括：無障礙的公共空間、便利的大眾運輸、安全可負擔的住宅、充分的社會參與、尊敬長者的社會氛圍、工作與志願服務、通訊與資訊，社區支持與健康服務。
《50+》「高齡友善城市大調查」的10項評比指標則是：
- 社區步行友善程度
- 公共空間與建物的無障礙程度
- 大眾運輸友善程度
- 終身學習參與程度
- 志工活動參與程度
- 休閒體能活動參與程度
- 醫療服務密度（每萬人口醫師數）
- 空氣品質
- 長照2.0服務涵蓋率
- 高齡政策與設施滿意度
評比的調查計算方法為遠見民意研究調查將每一細項、每個縣市的原始數據，轉為30至90分的標準化分數，各項加總後以算術平均數進行每個縣市平均數作為總排名及星等排名依據。指標共有10項，各項指標分別占最終分數10%，依據最終計算各縣市之平均分數，透過統計「集群分析法」，進行縣市星等分群。
2022高齡友善城市大調查出爐！社會參與度因疫情降低、長照利用率普遍提升
在今年最新出爐的調查結果中，2022年全台「高齡友善城市」的五星縣市，六都部分為臺北市、本島13縣市為宜蘭縣、離島地區則為澎湖縣表現最佳。
調查計算方法說明：指標計算方法是將每一細項每個縣市的原始數據，轉為30至90分的標準化分數，各項加總後以算術平均數進行每個縣市平均數作為總排名及星等排名依據。指標共有10項，各項指標分別占最終分數10%，依據最終計算各縣市之平均分數，透過統計「集群分析法」，進行縣市星等分群。（調查統計／遠見民意研究調查）
若比較去年的指標數據，可看出在「社會參與度」項目中，「終身學習」和「志工活動」的參與程度都明顯下降。成功大學都市計劃學系主任趙子元分析，這主要是受到疫情影響。不少日照、關懷或學習據點可能停班或減班、以及長者盡量減少出門，造成參與實體活動的頻率降低。
而在「長照2.0服務涵蓋率」這一項指標中，由於衛福部近幾年將長照2.0作為重點政策，除了大幅度增加預算及推廣力道，加上人口高齡化的硬需求，因此可觀察到在全台各縣市都呈現上升的趨勢。
至於交通或公共設施相關的指標，陽明大學環境與職業衛生研究所教授郭憲文指出，包括人行道、道路等公共設施的整備、交通運具的更新，都需要投入預算做改善計畫，每個縣市預算分配怎麼拿捏，就可能影響結果。「硬體資源部分一定會有城鄉差距，這就要看各縣市把重點放在哪裡。」
趙子元也提到，去（2021）年9月，行政院發布了最新一版的高齡社會白皮書，當中值得肯定的是，政策擬定方向不再只著眼於社福或是醫療長照層面，導致資源過度集中在病老、社會弱勢的高齡者；而是從健康、亞健康狀態開始，為了照顧不同樣貌的高齡者，有著更全面性、綜合性的規劃考量。
「但很可惜的是，這份白皮書公布到現在超過一年，好像看不到目前具體進行的進度或成果。」也因為各縣市政府沒有充分承接，因此在施政上大多是因地制宜，按照在地需求做選擇性推動，「說白話一點，大家就是撿自己順手的做，在執行上就會有不夠全面的問題。」
交通、公共設施友善度評比 步行安全和無障礙環境是公民水準展現
高齡者是否擁有足夠安全、便利和無障礙的步行和交通環境，是高齡友善的重要面向之一。在這項評比中，共有「社區步行友善程度」、「公共空間與建物的無障礙程度」、「大眾運輸友善程度」3項指標。
「社區步行友善程度」採用的指標是「110年人行道普及率」（編註：去年採用的指標「市區道路養護管理暨人行環境無障礙考評計畫」，今年因疫情影響考評時程延後無法取得），其中表現較好的縣市包括臺北市、新北市、新竹縣和高雄市。
1. 資料來源：內政部營建署「110年度全台人行道普及率」；
2. 計算方式：110年度各縣市有人行道之道路長度占總道路長度比率。
「公共空間與建物的無障礙程度」的指標項目則是內政部營建署「110年公共建築物無障礙生活環境及騎樓整平示範計畫」，其中六都都獲得90分以上甚至是滿分的高分，非六都部分則以新竹縣、南投縣、宜蘭縣、金門縣表現最佳。
資料來源：內政部營建署「110年公共建築物無障礙生活環境及騎樓整平示範計畫」，其中「業務考核」分數占30%，「現場考核」分數占70%。現場考核共計考核1件新建公共建築物、3件既有公共建築物改善案件及一條至少100公尺以上騎樓路段為準。（澎湖、金門、連江三縣因2年考核一次，故沿用去年數據）
「大眾運輸友善程度」指標為各縣市的無障礙公車建置比率，表現較佳者為臺北市、臺中市和花蓮縣。
1. 資料來源：交通部統計查詢網；
2. 計算方式：110年各縣市無障礙公車（含低底盤公車及其他無障礙公車）占所有客運營業車輛的比率計算之數值；
3. 連江縣目前因尚未建置無障礙公車，故無資料。
負責執行「市區道路養護管理暨人行環境無障礙考評計畫」的中央大學土木工程學系系主任陳世晃表示，過去在考察各縣市時，最常見的問題除了路面破損、高低差，路樹植物的修整以及無障礙設施不夠完善，像是路口、行人穿越道缺乏明確標示或硬體區隔，以及行人號誌通行秒數過短等，都會直接影響步行安全。
「人行道可說是交通安全的最後一哩路。越是發展久、居住密度高的舊市區，要整頓人行環境其實越困難，但偏偏又是這些地方最需要。六都和非六都縣市在預算資源上一定有差距，所以我們給的課題會不一樣。」他說。
在非六都地區，改善重點還是著重在基礎道路品質的維護與更新，而六都地區就會進一步重視街廓路網的完整性。理想狀態是，民眾出門一趟，要能夠順暢地走完各個滿足生活機能的節點，例如超市、醫院、車站等地標，人行道若經過妥善規劃，甚至可能成為行人的休憩空間。
針對無障礙環境的整建，行無礙資源推廣協會總幹事許朝富則認為，目前大眾運輸的無障礙設施大多相對完善，也已有相關法源依據，但細節處仍有不足，或不符使用者真正需求。「例如說電影院或許有依法設置輪椅席，卻為了方便規劃在第一排，我們看電影一般不會想坐第一排吧？有很多類似這樣，有合法卻不合用的狀況。」
此外，對於有無障礙需求的族群來說，也存在資訊不易取得的問題。「如果我想了解某個場所的無障礙設置情形，在官網或是簡介上，幾乎都沒辦法自行找到資訊。」雖說法規逐年完善，但應依實際情形做更細膩的調整，並跳脫以規範建築物為主的框架，以整體空間與使用模式來思考。
社會參與度評比 樂齡學習應和在地結合、課程需定期檢視成效
如何讓長者與社會增加連結、保持活躍，也是高齡友善城市的重要目標。「社會參與度」的評估指標，包括「終身學習參與程度」、「志工活動參與程度」、「休閒體能活動參與程度」3項。
「終身學習參與程度」指標取自教育部全國樂齡學習中心110年度65歲以上學員人數占該縣市65歲以上人口的比率，受到疫情影響，整體有明顯下滑的傾向，表現較好的縣市為雲林縣、金門縣、澎湖縣。
1. 資料來源：教育部樂齡學習網 ；
2. 計算方式：110年度全國各縣市樂齡學習中心65歲以上之學員人數，占65歲以上人口比率計算之數值；
3. 連江縣無提供資料。
「志工活動參與程度」此一指標為各縣市65歲以上人口於政府公部門擔任志工之比率，反映高齡者投入志願活動的積極度。表現較好的縣市包括宜蘭縣、基隆市和金門縣。
1. 資料來源：衛生福利部統計處；
2. 計算方式：110年度各縣市政府所轄之65歲以上志工，占65歲以上人口比率計算之數值。
而與高齡者健康程度密切相關的「休閒體能活動參與程度」指標，看的是各縣市65歲以上人口達到規律運動標準的比率，表現較好的縣市包括新竹市、宜蘭縣和基隆市。
1. 資料來源：教育部體育署「110年運動現況調查」；
2. 計算方式：各縣市65歲以上人口當中，有達到7333規律運動（7333定義：每週至少運動3次、每次30分鐘、心跳達130下或是運動強度達到會喘會流汗）者之比率；
3. 連江縣無提供資料。
敏惠醫護管理專科學校校長、社區發展協會秘書長葉志誠指出，全台有6千多個社區，但教育部核可設置的樂齡學習中心卻僅有369處，而居住鄉鎮區的長者，要前往這些樂齡學習據點，相對於都會區就更不容易。
他認為，樂齡學習一定要與在地合作，一方面能夠善用民間力量，一方面也更能增加高齡者在利用上的方便性，落實學習效果。他以自身參與規劃與營運的「二水鄉樂齡學習中心」為例，就結合地區醫療機構如彰化醫院、實踐大學，以及敏惠醫專等大專院校的資源，除了提供長者日間照顧、醫療門診服務，也開辦衛教保健課程，提升長者的健康意識。
學界、公部門和民間資源三方合作，無論是從學習、志工參與或是健康照顧層面，都是在地安老、活躍老化的最佳解方。「過去我們認為教育預算投入的對象只有兒童，但終身學習同樣重要，還可能減少社福、醫療支出。」
為中高齡族群開設肌力課程教學，在社區據點及各地運動中心教學已有近10年經驗的教練徐棟英指出，這個年齡層的民眾對於健康重視的程度，和他投入初期時相較，已有顯著的提升。很多社區關懷據點也會找老師去上運動課程。
但他建議，政府投入經費之餘，也應該要檢視課程品質以及成效、並建立長期的追蹤機制，才能讓資源花在刀口上，而非只是消耗預算了事。他認為，學員對於課程效果有感，自然就有動力繼續，也才能確實建立正確的體適能觀念。
醫療服務及健康品質評比 長照政策應加強整合與彈性、偏鄉就醫不易需在宅醫療補足
在高齡友善涵蓋的眾多面向中，頗受高齡族群重視的「醫療服務及健康品質」評比，由「醫療服務密度」（每萬人口醫師數）、「空氣品質」及「長照2.0服務涵蓋率」3項指標構成。
醫療服務密度，與高齡者就醫的便利性和資源完善程度直接相關。在「110年每萬人口醫師數」指標中，密度較高的縣市為臺北市和花蓮縣。
資料來源：中華民國醫師公會全國聯合會「110年台灣執業醫師、醫療機構統計」。
近年受到關注的空汙問題，也是影響健康品質的關鍵因素之一。從110年空氣品質指標（AQI）來看，東部的宜蘭縣、花蓮縣、臺東縣仍是空氣品質最佳的縣市，南部地區的高雄市和雲林縣則是相對較不理想的區域。
1. 資料來源：行政院環保署「110年空氣品質監測年報」；
2. 計算方式：各縣市測站AQI＞100之日數除以測站總天數之比率。AQI越高表示空氣品質越差，故此指標為負向指標，亦即此項比率數字越高，轉換後的分數越低。
隨著高齡者的照護需求增加，討論度和認知度都有顯著提升的「長照2.0服務」涵蓋率，則是以屏東縣、花蓮縣、臺東縣最高。
1. 資料來源：衛生福利部統計處於110年統計之「長照2.0－長照服務涵蓋率」；
2. 計算方式：長照2.0服務使用人數（包含長照給付、支付服務人數以及住宿式及社區式機構服務之人數總和）除以長照推估需求人數之比率。
台灣健康空氣行動聯盟執行長楊澤民認為，空汙問題除了不可抗力的地緣因素，其實和產業發展、當地生活型態都有關聯。目前環保署所設置的空品監測站，除了一般測站或針對工業區的工業測站，其實應該著重於增加「交通測站」的數量。「國外的做法是，如果空氣品質太差就實施交通流量管制，藉此降低空汙。」
「大家都知道要看PM2.5，但因車輛、工業排放廢氣所造成的臭氧空汙危害，卻很少人關注。」他強調，政府在相關監測數據的界定和標準應該要更嚴格，而非為了經濟發展有所妥協。
伯拉罕共生照顧勞動合作社理事主席林依瑩則表示，從長照1.0到進入2.0階段，除了從NPO到開放一般照護產業加入，政府編列的相關預算也從50億大幅增加至600多億，幾乎可以用「長照大爆炸」來形容。
她認為，目前的長照政策有待調整的重點，在於從政策到資源都缺乏整合與有效率的運用，「每個部會或單位都各做各的照顧政策，鄉鎮衛生所做樞紐服務站、社家署推照顧關懷據點，教育部設樂齡學習中心，在營運上就可能有重疊，導致資源浪費。」
「雖然長照制度屬於中央政策的範疇，但地方政府有一定的裁量權和彈性。」她舉各縣市都有的交通接送服務為例，有些縣市以趟次為單位，出車一趟就算一次費用，但像是高雄市就整合為責任區域劃分，「算下來一天可以跑的趟數是別的縣市的一倍，但申請給付的總里程數卻更低。」不僅執行上更有效率，還能幫政府省荷包。
而面對偏鄉醫療資源缺乏，南迴基金會附設居家護理所護理長黃翠華表示，長期以來偏鄉地區長者就醫所需付出的時間和金錢成本，比都會區高出太多。「增設醫療據點有其侷限，真正能補上這個缺口的，還是靠在宅醫療和巡迴訪視。」
而目前政府雖然推出「居家醫療照護整合計畫」作為因應政策，但仍然存在醫院、在宅醫療與長照服務三方未能順暢銜接，以及民眾認知度不足、仍高度倚賴以醫院為主的就醫習慣等問題。
黃翠華認為，公益團體能做的是盡可能補上公部門制度無法照顧到的灰色地帶，「其實我們做居家護理的訪視次數，已經超過健保每月給付兩次的額度，但因為護理師和工作人員很多都是在地人，就是抱著為家鄉服務的心情。」長遠而言，要根本解決偏鄉醫療困境，仍然有待政府更彈性與有效的資源挹注。
最後，在反映民眾對各縣市高齡相關政策是否有感的「高齡政策與設施滿意度」指標項目，問卷題目為：「請問，您對於【○○縣（市）】政府在服務高齡者的政策與軟硬體設施，是滿意、或不滿意？」而滿意度最高的前三名分別為連江縣、金門縣和花蓮縣，六都當中滿意度最高的則是桃園市。
1. 資料來源：111年遠見民意研究調查（各縣市高齡政策與設施滿意度）；
2. 民調電訪時間為111年3月1日至4月17日，以18:00至22:00為主，並涵蓋週末假日，各縣市同時開始同時結束。共訪問22縣市，完訪14,286人，調查結果分別就各縣市受訪者性別、年齡、教育程度、戶籍選區等項進行樣本代表性檢定，並進行加權處理。
郭憲文觀察，這樣的調查結果，一定程度反映了多數民眾對於高齡友善相關政策可能感受不深、或不夠了解的現狀。「以客觀條件來說，六都在資源預算上一定比離島地區多，但前三名當中六都一個都沒有。」
高齡友善政策不能「自掃門前雪」 應建立跨部會統合機制
總結現階段高齡友善政策的問題，郭憲文認為，在政策面上必定需要一個跨部會、跨局處的執行模式，絕對不會是由衛福部或是國健署等單一部會來處理。「從政府部門到一般民眾，台灣對於高齡政策的想像還是以社福、衛生層面為主流，面向其實太狹窄。」
趙子元則以韓國為例，政府的做法是直接把健康城市、高齡友善的概念入法，所有部門在制定政策時，都必須思考如何達成健康或高齡友善的目標，「當它變成每個部門都必須具體回應、執行的事項，施行力道才會強。」高齡友善城市政策在台灣已推行將近10年，不能再只循獎勵的模式，而是需要更強的推動決心。
當高齡化的浪潮比預期中更快來臨，高齡政策的研擬需要更長遠的視野和延續性的資源投入。除了政策思維上的調整，民眾對於高齡議題的重視，或許也是一股不可或缺的力量。
資料來源：2022年《50+》全台高齡友善城市大調查：你住的城市，能讓未來的你有舒適的老年嗎？
若有相關調查需求，請與遠見民意研究調查中心聯繫：survey@cwgv.com.tw